Abelardo Medina *

Algunas de las premisas sobre las que deben descansar los sistemas tributarios se refieren a: la generalidad en la aplicación de los tributos; cobro de impuestos en función de la capacidad de pago de los sujetos que contribuirán al financiamiento de los programas de gobierno; y creación de condiciones de equidad, de tal forma que los pagos afecten en la misma forma a los iguales en cuanto a su dotación de renta y diferente, a los desiguales en la percepción de ingresos.

Los contratos sociales de los países reflejan casi sin excepción dichas características, por lo que los gobiernos deben vigilar la implementación de un sistema tributario justo, que además de tratar de reducir al máximo la distorsión que pueden ocasionar los impuestos en la toma de decisiones de los agentes económicos, garantice la suficiencia fiscal, para que haya capacidad para atender las necesidades de los grupos más vulnerables.

Cualquier excepción a estos principios representa un tratamiento tributario preferencial que le otorga ventajas artificiales al sujeto que lo recibe y coloca al resto de habitantes en condiciones de desventaja. Si se otorgan dichos beneficios a algún empresario, la desventaja competitiva se focaliza en los grupos empresariales que no disfrutan de dichos beneficios, y en la población en general, que debe pagar más impuestos para compensar lo que se deja de percibir.

Ambas situaciones afectan la moral tributaria de los grupos de referencia, quienes perciben injusticia fiscal debido a la existencia de segmentos que no cumplen, como todos, con el pago de los impuestos. Las cantidades de impuestos que no se perciben, como consecuencia del otorgamiento de  tratamientos tributarios preferenciales, reciben el nombre de gasto tributario.

Aun cuando todos los gastos tributarios derivan de una excepción a las reglas tributarias, no todos representan un privilegio fiscal o un incentivo a la inversión. Por ejemplo, es común encontrar que en el IVA se deje al margen la aplicación de impuesto en la compra de bienes de consumo básico para la sociedad, los cuales permiten que las personas de menores ingresos tengan la capacidad de adquirir los bienes mínimos para su supervivencia. Este tratamiento, aun cuando es una excepción a la regla fiscal y genera gasto tributario, dista mucho de ser un privilegio fiscal y más de un incentivo tributario a la inversión.

Por ello es que no todos los gastos tributarios, aun cuando sean una excepción a la regla, pueden considerarse inapropiados, incluso en algunos casos representan un fortalecimiento de la justicia tributaria.

En sentido contrario, cuando los tratamientos tributarios preferenciales se aplican a personas que sí tienen capacidad de pago, se convierten en un privilegio fiscal que, además de ocasionar un gasto tributario, implica una violación a los principios de capacidad de pago y sobre todo al de equidad, dado que, al darle privilegios, ya no se les trata igual respecto de sus iguales.

Aun así, muchos teóricos empresariales, utilizando los fundamentos de la racionalidad empresarial, han sugerido históricamente que para fortalecer el funcionamiento del mercado, el Estado debe aplicar tratamientos diferenciados a ciertos grupos de productores, atendiendo al hecho que, según ellos, al reducir el pago de impuestos, el margen de ganancia aumentará y los empresarios serán más competitivos. El razonamiento sugiere que al reducir el pago de impuestos los países se convertirán en atractivos para la inversión extranjera y consecuentemente producirán más empleo, más producción, mejora en la balanza de pagos, adquisición de más y mejor tecnología para el país, etc.

El planteamiento olvida que en el mundo empresarial la toma de decisiones no es unidimensional y en realidad para mejorar la productividad intervienen otros factores como el fortalecimiento de la infraestructura física y social que genera el Estado, y la reducción de costos que implican muchos de los servicios públicos, entre ellos, la reducción de costos de capacitación al capital humano.

No obstante, la existencia de grupos lobistas, así como la influencia permanente de las élites de los segmentos socioeconómicos poderosos y más tradicionales en la formulación de la política tributaria de los países centroamericanos, han logrado que las naciones otorguen amplios esquemas de privilegios fiscales dirigidos teóricamente a fortalecer a ciertos grupos empresariales. Los tratamientos fiscales otorgados en Centroamérica durante los últimos treinta años en general descansan en dos aspectos: a. exclusión del pago, tanto en la importación como la compra en el mercado interno, de los impuestos indirectos que son cobrados, en la internación de insumos, equipos, materiales y servicios que los grupos empresariales requieran y b. exención del pago del Impuesto Sobre la  Renta (ISR), incluso en forma permanente, a las rentas que son obtenidas en las inversiones que realizan los tenedores de la riqueza nacional o internacional.

El arquetipo seguido, y ofrecido a la población en general, sugiere que los incentivos a la inversión producirán un efecto multiplicador sobre la economía, al generar más empleo, y un mayor nivel de actividad de otras pequeñas y medianas industrias, dedicadas a satisfacer la demanda de los trabajadores.

Por ende, para los impulsores de los incentivos tributarios, no hay sacrificio fiscal, es más, y puede incrementarse la recaudación debido a que el valor de los impuestos generados por el nuevo empleo y por las nuevas empresas, excederá en abundancia, a lo que potencialmente se dejará de percibir. Los beneficios no compensan los costos Múltiples evaluaciones realizadas por autores e instituciones a nivel mundial, entre ellas las últimas realizadas por ICEFI (2016), muestran que los resultados obtenidos por el otorgamiento de incentivos tributarios en Centroamérica no son convergentes con el sacrificio de la sociedad al evitar el pago de impuestos a los grupos empresariales.

Estos pueden sintetizarse en tres aspectos: Falta de mejora en el nivel y calidad de empleo: De acuerdo a CEPAL, el nivel de desempleo en Centroamérica, a excepción de Panamá que ha impulsado una serie de obras de infraestructura, ha permanecido en esencia constante desde el año 2000, y en muchos países, con un fuerte aumento en la informalidad económica.

Además, para la mayor parte de países, el porcentaje de personas que continúan realizando su trabajo por cuenta propia, en actividades de baja productividad, se ha mantenido constante o incluso se ha incrementado. La conclusión es contundente: el otorgamiento de privilegios tributarios no causó el efecto multiplicador ofrecido.

Poca dinamización del crecimiento económico: De acuerdo a cifras del Banco Mundial, las economías de Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua prácticamente crecieron todos los años al mismo ritmo promedio durante el período 2000-2015 (salvo durante la crisis financiera internacional), por lo que la adopción de incentivos tributarios a la inversión no parece haber causado impacto sobre la producción.

Por su parte, República Dominicana y Costa Rica presentaron una fuerte volatilidad en el crecimiento del PIB, por lo que, en el mejor de los casos, la inversión extranjera directa no ha garantizado estabilidad económica. De igual forma la política de incentivos tributarios no motivó un mayor flujo de inversión extranjera, una mayor productividad o fortalecimiento de la relación de inversión en los países.

El costo de los gastos tributarios: De acuerdo a estimaciones de las agencias tributarias, con metodologías no comparables, los gastos tributarios en el ISR por el otorgamiento de incentivos a la inversión, oscilan anualmente entre 1.64% en Honduras (2012); 0.83% en Costa Rica (2015); 0.81% en El Salvador (2009); 1.1% en Nicaragua (2010), y 0.29% en Guatemala (2014). La pérdida de dichos ingresos, como fue ofrecido por los ponentes del sistema de privilegios fiscales, no ha sido compensada con aumentos tributarios equivalentes.

En general, en todos los países se observó sacrificio fiscal en el primer año de vigencia de las medidas y el resto de años de vigencia de los privilegios, gasto tributario que no pudo compensarse.

Los factores mencionados reflejan que el otorgamiento de tratamientos tributarios a la inversión en Centroamérica únicamente ha significado un drenaje de recursos en mayor o menor dimensión, sin que haya existido un efecto revolvente sobre el empleo, la producción o la misma recaudación.

Un obstáculo al desarrollo Es claro que los tratamientos tributarios diferenciados no han significado un incentivo real a la inversión, sino más bien un mecanismo bien elaborado para que ciertos grupos empresariales obtuvieran ventajas tributarias.

La investigación realizada en “La eficacia de los incentivos tributarios a la inversión en Centroamérica” muestra que los esquemas de perdón tributario no representaron realmente una fuerza de atracción a la inversión extranjera, debido a que los factores macrosociales de la región continúan siendo un serio obstáculo para motivar a los inversionistas extranjeros a colocar sus recursos.

En este sentido, el “race to the bottom” que se produjo en Centroamérica no produjo los resultados esperados y la inversión que es atraída a la región continúa siendo dirigida principalmente a Costa Rica y Panamá, que disfrutan de las mejores condiciones productivas. Y entonces, dado que los países, especialmente los del triángulo norte de Centroamérica, no han obtenido beneficios socioeconómicos tangibles del perdón tributario, ¿quién se vio beneficiado con dichos tratamientos?

Los principales beneficiarios han sido los empresarios de grupos tradicionales, que, ante la apertura de nichos de mercado en Europa y Estados Unidos, han acomodado, con la participación de los gobiernos, la legislación tributaria, para migrar su producción hacia nuevos segmentos productivos que les han permitido nuevas inversiones, sin el riesgo derivado y sin los costos del pago de impuestos.

La mayor parte de los “nuevos inversionistas” en los sectores que disfrutan de los tratamientos especiales son empresarios que en su momento pagaban impuestos en industrias tradicionales, por lo que realmente el beneficio de no pagar impuestos es un sacrificio fiscal que la sociedad paga por la migración de los capitalistas tradicionales a sectores productivos más dinámicos.

Por ello, los recursos dejados de percibir por el otorgamiento de incentivos tributarios, además de representar una violación al principio de capacidad contributiva, han implicado que los Estados dispongan de una cantidad menor de impuestos para financiar programas de desarrollo y, peor aún, debido a que el financiamiento de los gobiernos muchas veces ha implicado un aumento de los impuestos indirectos, un mecanismo de redistribución negativa.

La evidencia, al menos en Centroamérica, apunta a que los incentivos tributarios a la inversión representan un obstáculo al desarrollo y un mecanismo para perpetuar la mala distribución de la riqueza y los beneficios a las élites empresariales tradicionales.

* Abelardo Medina es economista senior en el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI), con sede en Guatemala.

Este artículo fue publicado originalmente en la edición 522 de la revista América Latina en Movimiento.