Hacednos pagar impuestos si podeís
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9 de Abril 2010, Encuentro CIAT-CPTI, Mar del Plata19 min de lectura

 

Presentación CIAT 9.4.2010

La Red de Justicia Fiscal y los Proyectos Claves

Markus Meinzer, Consultor del Secretariado Internacional de Tax Justice Network

Estimados Miembros del Comité, antes de todo: muchas gracias a Raquel, a la AFIP y a todos ustedes por la oportunidad de hablar aquí. Es un gran honor de tener el espacio en este Comité para presentar la Red de Justicia Fiscal y algunos de nuestros proyectos. Quiero también expresar mi gratitud a ChristianAid, Misereor y AllianceSud (ONGs) que contribuyeron a los costos para venir aquí. También tengo que adelantar mis disculpas por el pobre nivel de castellano que van a escuchar durante los próximos 30 minutos – espero que no se pierda demasiado contenido.
Quiero abordar cuatro asuntos en mi presentación. Primero quiero brevemente relatar la historia y misión de TJN, luego presentar dos proyectos claves de investigación. Tercero voy a exponer las dos sugerencias políticas claves que respaldamos y cuarto introducirles con un poco mas de detalle a un proyecto que busca armar un caso testigo para el intercambio automático con países en desarrollo.

1 Historia y Misión de TJN
La idea de la red se venía formando dentro del movimiento alter-globalista durante los principios del nuevo milenio. Antes, en 1998 la OCDE lanzó su iniciativa para combatir la “competencia tributaria nociva” y Oxfam, una ONG de desarrollo, publicó un informe sobre paraísos fiscales en el año 2000, titulado “Tax Havens: Releasing the Hidden Billions for Poverty Reduction”.
En éste clima de creciente preocupación por los efectos negativos de la globalización y la competición fiscal y por paraísos fiscales, durante el Foro Social en Florencia en 2002 se discutió un plan de acción para la creación de la red. El director del secretariado internacional, John Christensen, participó en este encuentro. Un año después, la red de justicia fiscal se creó en el Foro Social Global en Porto Alegre. John logró conseguir financiamiento de una fundación para dedicarse de tiempo completo a la Red y en 2004 se creó el secretariado internacional con John como director. John es ciudadano de Jersey, una isla en el Canal entre Francia y Gran Bretaña, considerado por muchos de ser un paraíso fiscal. El trabajó allí durante muchos años en el sector financiero privado y luego como asesor del gobierno de Jersey. Sus conocimientos de primera mano de los trucos fiscales del sector financiero fueron y siguen siendo un activo importante para la red. Hasta hoy día John es la única persona que trabaja de tiempo completo. El secretariado no tiene oficina central sino que todos trabajamos desde la casa y nos comunicamos a través de Skype.
Además del secretariado internacional existe el Consejo de la Red de Justicia Fiscal que se reúne cada dos años para tomar decisiones sobre prioridades. Otro órgano es el Consejo Ejecutivo Global basado en una asociación sin fines de lucro en Bélgica. Los diez miembros en éste Consejo Ejecutivo son ONGs. Éste consejo toma una vista estratégica sobre proyectos y tiene un papel supervisor para el secretariado internacional. Se encuentra mensualmente por medio de una conferencia virtual. En adición contamos con grupos regionales en Africa y Europa y estamos por lanzar la red de justicia fiscal America Latina y Asia. Hoy estamos activos en alrededor de 45 países.
La misión de TJN es de fomentar un sistema tributario democrático y progresivo con equidad social. Estamos a favor de sistemas tributarios que sean ventajosos para gente pobre en países en desarrollo y en países ricos. Una de las herramientas claves en esta misión es de aumentar la transparencia en materia financiera y fiscal. Oponemos a prácticas opacas y secretas que faciliten la evasión de impuestos y que resultan en una masiva distorsión del patrón global de inversiones financieras.
Dada la complejidad de la materia fiscal intentamos de juntar a expertos fiscales con ONGs, académicos y periodistas para exponer los problemas y promover soluciones a un público más amplio. Un marco importante para la Red fue la publicación de “Tax Us If You Can” (“hacednos pagar impuestos si podeis”) en 2005. Este informe presentó una estimación econométrica mostrando que la pérdida de ingresos públicos por evasión fiscal como consecuencia de inversiones financieras de personas físicas en centros offshore es de US$ 255 mil millones por año. Esta cifra hoy es bien establecida y aceptada por organismos internacionales.
Pensamos que en el centro del problema del sistema global financiero se encuentra la falta de transparencia y de información útil. En este sentido preferimos hablar de Jurisdicciones Secretas en vez de paraísos fiscales ya que las tasas bajas de impuestos no serían un problema en sí. Si hubiese transparencia y las administraciones desde afuera pudiesen conocer a cada uno de sus ciudadanos que es dueño de cuentas bancarias o trusts o sociedades anónimas en el extranjero, no habría problema con los impuestos bajos en estos países. El problema clave es el velo de opacidad, de intransparencia, que se crea deliberadamente por jurisdicciones secretas y que impide a todos quienes son ajenos de detectar a sus ciudadanos usando las regulaciones (tributarias, societarias, etc.) de dicha jurisdicción secreta.

2 Proyectos Claves de Investigación
Creo que estamos de acuerdo que las “listas negras” de paraísos fiscales o centros offshore publicadas por la OCDE y otros organizaciones internacionales en los años 2000 y 2009 fueron inconsistentes. En el año 2000 por ejemplo faltaron Suiza y Luxemburgo, y en la lista del año pasado no figura Londres como centro offshore más grande del mundo, ni los Estados Unidos con su programa Qualified Intermediaries (QI) de inversiones anónimas. Dadas estas inconsistencias y la 3
confusión en las definiciones de lo que constituye un “paraíso fiscal”, TJN propuso un programa de investigación a la Ford Foundation en 2007 con el titulo “Mapping the Faultlines” (“ mapeando las fallas”). Este proyecto incluía la revisión de leyes y regulaciones financieras y fiscales de 60 jurisdicciones y comenzó en Marzo 2008. Tardó un año y medio en completarse. En octubre 2009 publicamos el sitio web www.secrecyjurisdictions.com con más de 1200 páginas de datos.
Después, en noviembre, lanzamos juntos con ChristianAid el Índice de Opacidad Financiera que se nutre en gran parte de ésta base de datos. La meta principal de éste índice era de corregir lo que nosotros vemos como una perspectiva distorsionada sobre los paraísos fiscales o jurisdicciones secretas más importantes del mundo. La imagen de islas exóticas con palmeras y maletas llenas de dolares nos parece una desviación. Más allá de las inconsistencias de los diversos listados, nos parece erróneo de evaluar únicamente las regulaciones bancarias o mirar el nivel de opacidad o la falta de intercambio de información.
Para obtener un cuadro completo hacía falta complementar la opacidad con el volumen de inversiones y transacciones procesado en cada jurisdicción particular. Solo una combinación asegura identificar prioridades políticas sin que se escape el elefante en el cuarto.
Para este fin usamos la metodología del FMI de Zoromé. En 2007, el publicó una investigación sobre la definición operativa de centros financieros offshore. Computó el nivel de prestación de servicios financieros a no-residentes para una serie de países con datos del año 2003. Nosotros replicamos el mismo ejercicio con datos de 2007 para obtener tanto cifras individuales por cada país y una cifra total del mercado global de servicios financieros a no-residentes. Al multiplicar este porcentaje de la prestación de servicios financieros a no-residentes con el nivel de opacidad que brinda cada jurisdicción (basado en 12 indicadores) obtuvimos como resultado el valor del índice de opacidad financiera. Este valor significa la contribución de cada jurisdicción al sistema offshore global.
Los Top Ten de las jurisdicciones que contribuyen más a este sistema se encuentran en éste orden.
1. USA (Delaware)
2. Luxemburgo
3. Suiza
4. Islas Cayman
5. Reíno Unido (City de Londres)
6. Irlanda
7. Bermuda
8. Singapur
9. Bélgica
10. Hong Kong

Los Estados Unidos son primeros con Delaware, y segundo Luxemburgo y tercero Suiza. Vemos que entre los top ten se encuentran 5 países Europeos y solo dos islas Caribeñas. Este resultado provoca diversas preguntas importantes. Para dar un ejemplo: Se puede cuestionar si tenemos una geografía correcta de la corrupción. Nuestros resultados pintan otro dibujo que los resultados del índice de percepción de corrupción de Transparencia Internacional. En 2008, este índice cualificó a Luxemburgo, a Suiza y a los Estados Unidos a estar entre los 20 países menos corruptos. Nuestro índice, al contrario, dice que estos tres países son los que más contribuyen a la opacidad del sistema financiero “offshore”, facilitando flujos financieros de origen corrupto o criminal.
3 Soluciones sugeridas por TJN
En general, hay dos temas distintos en la lucha para mayor transparencia fiscal en el ámbito internacional. El primero es el asunto de los precios de transferencia y la imposición de las multinacionales y el segundo es la imposición de ingresos de capital de personas físicas individuales.
Con respecto al primero, como estamos todos concientes, el principio “arm’s length” de las directrices de la OCDE sobre precios de transferencia tiene un problema mayor: para muchas de las transacciones internas de sociedades multinacionales no hay precios comparables en el libre mercado. Una consecuencia es que es necesario tomar recurso a otras maneras de calcular o inferir precios internos adecuados. Esto abre amplias oportunidades para eludir y para la evasión fiscal de grupos multinacionales. Dado que el 70 % del comercio internacional es comercio intra-grupo, es evidente que no hay suficientes recursos para fiscalizar cada empresa y transacción intra-grupo. El problema es de cómo detectar donde tienen lugar los abusos más graves para mejorar la distribución de recursos escasos. Bajo estrechos presupuestos y recursos humanos limitados, una administración tributaria tiene dificultades en definir donde enfocar la fiscalización.
Para este problema Richard Murphy, otro fundador de TJN, un contador con mucha experiencia en auditorías, desarrollo un sistema de balances anuales según jurisdicción para grupos multinacionales. En inglés tiene el título “country-by-country reporting” (CBC). El problema que identificó es que hoy día los balances anuales según estándares internacionales de contabilidad solamente se producen de manera consolidada por las sociedades matrices. La consolidación permite extinguir o omitir pagos intra-grupos del esquema. Luego hay balances por subsidiaria según la legislación local, que muchas veces resulta en que no hay balances publicados de las subsidiarias (uno de los argumentos de venta de paraísos fiscales). El resultado es una imagen con más vacíos que sustancia.
La nueva idea en la contabilidad según jurisdicción es de requerir a las sociedades multinacionales de producir balances desagregados para sus actividades en cada jurisdicción donde operan. Los datos mínimos incluidos de forma jurisdiccional serían
– Todos los lugares de operación y nombres bajo las cuales operan
– Resultados financieros detallados en estos países, incluyendo:
– Ventas intra-grupo y externas
– Compras intra-grupo y externas
– Costos de financiamiento intra-grupo y externos
– Costo y valor neto de sus activos fijos
– Detalles de los activos brutos y netos
– Costes laborales y números de empleados
– Beneficios antes de impuestos y
– Suma de pagos de impuestos en cada país

El mayor efecto de tal sistema sería probablemente la prevención. La publicación de estos datos en sí resultaría en mayores ajustes de las multinacionales en la facturación de transacciones intra-grupo. En segundo lugar permitiría a la administración tributaria de concentrar los esfuerzos de fiscalización a transacciones de sociedades cuyas subsidiarias muestran resultados financieros en desmedro de otros datos, como por ejemplo el número de empleados o impuestos pagados. Durante una conferencia de la OCDE a fines de enero 2010, se discutió el country-by-country reporting. Se decidió crear una Grupo de Acción (Task Force) sobre el nexo entre impuestos y desarrollo que va a tratar a ésta propuesta en más detalle. Además, el parlamento Europeo en varias ocasiones votó resoluciones a favor del CBC.
La segunda área donde vemos un gran problema es la evasión fiscal de personas físicas a través de inversiones de portafolio en el extranjero (“inversiones offhore”). Sobre todo con respecto a la imposición de ingresos de capital de personas físicas (interés y dividendos), en TJN somos críticos de los estándares de intercambio de información promovidos por la OCDE. Tratados que permiten intercambio de información “por petición” o “a pedido” no nos parecen suficientes si no son complementados por otro sistema. A nuestra opinión, el intercambio por petición propuesto en el modelo TIEA de 2002 establece requerimientos demasiados altos para que estos tratados puedan resultar en un intercambio efectivo de información. Para conseguir datos, hay que comprobar que la información requerida es “previsiblemente relevante”. Por ejemplo, y entre otra información requerida, hay que proporcionar el nombre del propietario de cuentas bancarias, el nombre del banco y circunstancias del caso antes de poder pedir información. Este requerimiento resulta en que de hecho se pueden pedir datos solamente en casos donde la administración tributaria ya dispone de medios probatorios – por lo menos cuando la contrapartida es una jurisdicción secreta.
Para darle efectividad a los tratados bilaterales, en nuestra opinión, hace falta un sistema de notificación automático sobre los beneficiarios últimos no-residentes de entidades y estructuras legales (sociedades, trusts, fundaciones, cuentas bancarias, etc.). Con este fin, una amplia coalición de ONGs envió una carta a la OCDE en enero, exigiendo que la OCDE comience a desarrollar un sistema sobre el intercambio automático del último beneficiario. Un tal sistema no requiere transmisión de información sobre ingresos o pagos (que suele a complicar mucho), sino que bastaría con transmitir datos básicos de identidad de los dueños o últimos beneficiarios que no son residentes locales a su país de residencia. Con esta información las administraciones tributarias podrían usar los tratados bilaterales y solicitar información. Sin un tal sistema, la probabilidad de descubrir a los propietarios y posibles evasores de fondos fugados desde hace décadas es minúscula y está limitada a casualidades o datos comprados.
Hasta el momento, la OCDE no parece haber reaccionado a la propuesta, pero Jeffrey Owens, director del Centre for Tax Policy and Administration de la OCDE dijo el 28 de enero en Paris:
“Automatic versus on-request is a false debate. It’s not on-request OR automatic, but both. Which is best depends on the situation.”
Además, la TJN envió una carta al Comité de Expertos en Cooperación Fiscal de las Naciones Unidas en diciembre 2009. La carta demostró con muchas referencias a fuentes de derecho internacional que el intercambio automático (IA) es mucho más común y establecido de lo que nos hace pensar el discurso oficial de la OCDE. Entonces, en TJN vemos que la tendencia internacional es claramente hacia el intercambio automático.
4 Proyecto caso testigo de intercambio automático de TJN
Un sistema multilateral de intercambio automático de información fiscal que existe hoy en día es la directiva del ahorro de la Unión Europea. La TJN está por comenzar un proyecto de caso testigo que busca acompañar a países del Sur en solicitar a la Unión Europea su inclusión en el mecanismo de intercambio automático de dicha directiva del ahorro. Hay tres razones principales para esto. Primero, hay que tomar en cuenta que la OCDE puede tardar mucho en moverse hacia desarrollar un sistema del intercambio automático multilateral. Segundo, es que hay señales de la Comisión Europea que ella no se opone a que se extienda la directiva a países del Sur. A la vez, la Comisión ha indicado que hasta hoy día no hubo interés. Tercero, creemos que las sumas inmensas que son invertidas por residentes de países del Sur en los sistemas financieras del Norte merecen lanzarse en este proceso.
Para mejor entendimiento de los posibles beneficios, permítanme introducirles algunos detalles de la directiva del ahorro. Voy a diferenciar entre la directiva como funciona hoy día, y por otra parte intento explicar cómo funcionará después de la adopción de los cambios que la Comisión propuso al Consejo Europeo en noviembre 2009. Según todas nuestras fuentes es muy probable que se van a votar formalmente los cambios aún en el 2010. Es importante notar que los cambios significarían una ampliación muy sustancial del alcance de la directiva.
La Directiva del ahorro (Directiva del Consejo Numero 48) como funciona hoy se extiende a los 25 países miembros de la UE y adicionalmente hay mecanismos equivalentes establecidos con 15 países no-miembros, por ejemplo las Islas Cayman o Aruba. La directiva se votó en 2003 y entró en vigencia 1 de Julio 2005 y desde entonces los países miembros intercambian información. Según el consenso de expertos y oficiales, técnicamente el intercambio automático de información funciona sin problemas.
El intercambio automático en realidad consta de dos etapas. En la primera etapa, un pagador de interés (banco), rinde informe a la administración tributaria domestica de todos pagos que ha hecho a no-residentes con residencia en otro país que sea dentro del alcance geográfico de la directiva. Por ejemplo, el banco del país A reporta a la administración tributaria (AT) del país A los pagos de interés a cuentas de residentes en los países B y C. La AT compila todos los reportes de todos los bancos y les clasifica digitalmente, preparando paquetes de información según los países de residencia; prepara paquetes para país B y C. La información es codificada y ahora, en el segundo paso, la AT transfiere el paquete a la autoridad del país receptor, es decir de los países B y C. De forma reciproca, la AT del país A también recibe información de los países B y C. Al recibir el paquete de información, lo decodifica y distribuye los datos a las agencias tributarias competentes en el nivel federal que corresponde. Este intercambio tiene lugar una vez por año (hasta junio del año siguiente).
Entonces, el IA en realidad se produce en paquetes bilaterales. No se crean bases de datos, no se guarde la información centralmente en ninguna parte. La Comisión Europea administra el sistema de correo electrónico para asegurar compatibilidad técnica y consistencia en los datos intercambiados, pero la Comisión no tiene acceso a estos datos. El formato que se usa se llama FISC 153 y es derivado del Standard Transmission Format (STF) de la OCDE, basado en XML. Aunque se prefiere la prestación de datos en este formato, no-miembros de la Unión Europea también pueden – y lo hacen – enviar datos en tablas Excel. 7
Ahora, mientras que la directiva funciona sin faltas a nivel técnico, durante una revisión de la directiva a fines de 2008 se detectaron movimientos para eludir. Los cambios en los patrones de inversión se produjeron principalmente en el tipo de inversión, es decir, hubo una fuga de títulos de deuda hacia títulos de acciones. Otro movimiento menos importante es geográfico, se desplazaron fondos afuera del alcance de la directiva. La propuesta discutida ahora es resultado directo de esta revisión y apuntala a cerrar estos resquicios.
La propuesta actual extiende la directiva a personas y estructuras jurídicas cuyas ganancias no son efectivamente sometidas a impuestos (y se entiende que el límite es del 25%). Esto se instrumenta a través de informes sobre pagos a y recepción de interés por una serie de entidades. Las entidades incluyen fondos, trusts, fundaciones y sociedades privadas. Por ejemplo, la propuesta actual incluye las “limited liability companies” de Delaware y Wyoming en los EEUU. No parece difícil implementar esto ya que pagadores como bancos tienen que saber el ultimo beneficiario de todos pagos bajo las normas vigentes de las regulaciones anti-lavado de dinero. Además, para evitar una elusión geográfica, la directiva incluye una cláusula que extiende las obligaciones de informar sobre pagos a todas las subsidiarias extranjeras de entidades financieras cuyas casas matrices se encuentran en Europa.
En breve, la revisión de la directiva como se prevé hoy terminaría con la posibilidad de interponer compañías de fachada o trusts y haría mucho más difícil la dislocación de las actividades a territorios ajenos. Así, creemos que la directiva se va trasformando en una herramienta poderosa en la lucha contra la evasión trasfronteriza.
Noruega, que no es miembro de la UE, por propia iniciativa se encuentra ahora en negociaciones con la UE sobre formar parte de la directiva. Junto con el hecho que 15 países participan en el sistema que no son miembros de la UE, esto nos da un argumento fuerte para que países en desarrollo igualmente tengan la oportunidad de participar en el intercambio automático de la directiva. Estamos en búsqueda de un pequeño grupo de países para participar en un proyecto de caso testigo cuyo objetivo es de conseguir la participación de estos países en los sistemas de la Directiva.
Terminando, quiero subrayar que el intercambio automático de información no reemplazaría tratados fiscales que faciliten el intercambio por petición1. En última instancia, si un contribuyente a través del sistema judicial objeta a una pretensión fiscal basado en el intercambio automático, es importante poder obtener medios probatorios, como documentos, de las jurisdicciones respectivas. A fin de cuentas, la cuestión no es “intercambio automático o intercambio por petición” – creemos que ambos son complementarios y ambos son necesarios.

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