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Jorge Gaggero: “La reforma tributaria requiere de gran convicción política, fuerte ánimo reformista y capacidad para elaborar amplios consensos sociales”22 min de lectura

Entrevistamos en exclusiva a Jorge Gaggero, reconocido economista tributarista y miembro del Plan Fénix FCE-UBA. Es docente de la maestría de Economía Política de FLACSO, investigador del Centro de Economía y Finanzas para el Desarrollo de la Argentina (CEFID-AR) y miembro de Tax Justice Network. Asimismo es co-autor de la reciente publicación “Desigualdad y Reforma Fiscal” (Tomos I y II) de Capital Intelectual, dirigido por José Nun. Aquí analiza el proceso económico argentino desde 2003 a la fecha, la crisis internacional y el rol preponderante y estratégico de las economías emergentes, el lugar latinoamericano en UNASUR y el G-20 y las bases para una reforma fiscal y tributaria en nuestro país. Leer más

¿Cuáles considera que son los principales logros económicos desde el 2003 hasta la actualidad?

El primer logro es resituar a la política en general, y al Estado en particular, como protagonista relevante de los acontecimientos, algo que no sucedía desde hacía mucho tiempo, porque incluso durante la convertibilidad, donde la regla parecía fuerte, y vaya si fue fuerte, el Estado y la política fueron maniatados.

En segundo lugar, destaco el proceso de desendeudamiento, principalmente por su contundencia, eficacia y excepcionalidad. Como consecuencia principal obtuvimos libertad en términos generales y en particular hacia el interior de la sociedad argentina, para ejercer un mejor manejo gubernamental.

En tercer lugar, el progresivo proceso de recuperación del rol de las políticas públicas de cara a los desafíos de la sociedad, sustentado en los puntos anteriores. Esto requirió un despliegue en el tiempo, que supone una progresión más lenta que la que uno desea, y en parte esa lentitud es la herencia de las tres largas décadas de desastres previos. A esa progresión le falta una etapa de mayor institucionalidad, en el buen sentido, la sanción de nuevas normas en sustitución de las vigentes cuya utilidad está perimida o tiene alcances limitados, como la Ley de Bancos, el sistema institucional en que actúa el Banco Central, la regulación del sector transnacional y las empresas extranjeras, el problema de la posición dominante de mercado y, en general, la problemática de los monopolios y oligopolios. Además, debemos construir una nueva institucionalidad para el INDEC, para la generación de los índices de precios y otros relevantes que permiten que la economía funcione. Todos esos desafíos suponen un nuevo rol, más fuerte, de lo institucional. El Estado es central en el planeamiento; es por eso que debemos salir del “año a año” en que estamos sumergidos, porque si bien la Ley de Presupuesto para cada período anual marca las líneas para los próximos dos años posteriores, las mismas deben ser definidas a más largo plazo, particularmente en un contexto internacional muy volátil. Debemos generar líneas alternativas, estratégicas y superadoras de una visión cortoplacista. Estas líneas deben superar el período de los gobiernos nacionales y provinciales y tiene que recuperar el horizonte de los temas en cuestión hasta la década, que es un plazo aún limitado en no pocos casos. Existen temas que suponen la necesidad de reflexionar y actuar a más largo plazo, como el energético, el ambiental, que no puede ser pensados a diez años vista. El proceso de prospección y explotación en el mar, por ejemplo, de ser exitoso supone procesos mínimos de ocho años en adelante para que la producción pueda comenzar: la cuestión petrolera supone horizontes mínimos de reflexión, planeamiento y acción de veinte o treinta años hacia adelante, como mínimo.

Por último, hay que destacar la integración regional, particularmente el proceso de la UNASUR, aunque no exclusivamente. Ahora se agregó la CELAC, esta flamante institución americana que sólo excluye a Estados Unidos y Canadá, y que algunos la vislumbran como una posibilidad alternativa –superadora- de la OEA. De todos modos, algunos aspectos de la OEA funcionan relativamente bien y son muy útiles, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, por ejemplo. Se trata de procesos complejos de sustitución institucional. Por su parte, la UNASUR, recién nacida, es la gran propuesta alternativa al ALCA (que no fue) ; esto es, un tema estratégico en cualquier escenario regional. De este modo podremos afirmar en conjunto soberanía de un modo relevante, de cara a un mundo de actores de espaldas tan amplias como los Estados Unidos, que está en la primera fase de su decadencia (al parecer), India, China y Europa, que si bien está hoy muy castigada, tendrá por largo tiempo un rol significativo. En este contexto debemos pelear en conjunto, afirmados en nuestra espalda común sudamericana, particularmente en un escenario de crisis como el actual. Este debe ser nuestro escudo frente a los desafíos de la crisis global, que supone plazos muy extensos. Hoy, la Canciller alemana dice que la crisis puede durar diez años, y esto es un escenario crítico distinto al de las fases previas de la misma crisis. Si bien se trata de la misma crisis: en perspectiva estamos en un proceso que comienza en los ´70/80 y se desarrolla hasta la actualidad. Las crisis petroleras y la ruptura del bloque soviético, que definen esta nueva fase de la globalización, desatan aquella ruptura. Montada, a su vez, sobre una fase de ascendente hegemonía financiera global en un mundo desregulado. En el extremo opuesto, en una visión de más corto plazo, está la crisis que comenzó en 2007, con un pico agudo en 2008/2009, de la cual ahora se vislumbra la segunda fase, más extensa, quizás no en el plano financiera sino en su impacto sobre la economía real. Esto se observa en las tasas de crecimiento, la desocupación que ha llegado a niveles muy fuertes y está generando cambios estructurales negativos que achican el nivel del comercio global y ensombrecen su perspectiva. Esto exacerba la competencia predatoria y puede implicar un segundo golpe sobre el sector financiero, y por ende un nuevo ciclo de crisis financiera, eventualmente detonada -por ejemplo- por las crisis de endeudamiento soberano de Europa. Ante la perspectiva de esta segunda fase de la crisis, construir el “escudo latinoamericano” resulta central.

¿Cómo debe desarrollarse la integración regional a través de la UNASUR?

Hay que trabajar en numerosos campos, aunque algunos ya están esbozados. Lógicamente, en estos días se hace hincapié en los temas comerciales, pero debe evaluarse la posibilidad de establecer restricciones regionales, protecciones respecto de la extrazona, coordinar criterios acerca de las barrera arancelarias y para-arancelarias para limitar la competencia predatoria-destructiva de la capacidad productiva regional (de difícil reconstrucción, cuando el daño ha sido sufrido). Nosotros, los argentinos, podemos dar cuenta de ello ya que lo sufrimos durante la “convertibilidad”. Es fundamental lo comercial, pero también está lo financiero, que era un tema que estaba en la agenda desde antes de la crisis. Hay que usar del mejor modo posible el pool de reservas latinoamericanas, para cubrir a los países con dificultades. Hay que definir una administración en conjunto con criterios que permitan maximizar su utilidad. También existen otras iniciativas como el Banco del Sur, que ha avanzado lentamente, y el uso de monedas propias para reemplazar las grandes monedas como el dólar y el euro. Allí hay un potencial grande para reducir la vulnerabilidad. Además, debemos evaluar la infraestructura regional, sin un impacto coyuntural esperable, pero que es central para definir estrategias de intervención de la interconexión física y el equiparamiento posible de las inversiones económicas y sociales en los distintos países. Otro tema que no veo en las agendas es la homogeneización fiscal que hace a una más fácil integración, reduciendo asimetrías competitivas que devienen de la heterogeneidad de los sistemas tributarios; todo esto permite destrabar el comercio, generar inversiones recíprocas y equiparar el impacto estatal sobre las actividades en la región.

Debemos protegernos de sistemas perversos que limitan nuestro potencial muy gravemente. Los “paraísos fiscales” (“secrecy jurisdictions”) son los instrumentos necesarios para que la “fuga de capitales” sea posible. En nuestros países circulan capitales hacia el Norte, tornando su crédito más barato allí, haciendo aumentar el fluido de las grandes empresas vía inversiones bursátiles de los capitales fugados y simétricamente este proceso hace más escaso y caro el capital en nuestros países. En gran parte, este sistema se monta sobre la erosión de nuestros sistemas fiscales, sobre la fuga tributaria que alimenta la acumulación de capitales negros. Esto se materializa en las fronteras o en las interacciones de las filiales con sus casas matrices, a partir del comercio exterior tradicional, mediante las  triangulaciones. Esto es una maniobra de robo evidente, muy dañina, porque los precios de transferencia -que son fijados arbitrariamente entre matrices y filiales- suponen un instrumento serio de evasión y fuga. La remisión de dividendos en el caso argentino están estimuladas por una Ley de ganancias sobre personas físicas que tiene una alícuota máxima muy baja, que es la misma que la empresaria, de 35 puntos, cuando en los países de origen del capital internacional la alícuota de personas suele estar frecuentemente entre 42 y 45 puntos, de 7 a 10 puntos más que aquí. Esa asimetría, en nuestro caso, supone que los flujos salientes (al remitir dividendos las multinacionales) resultan superiores a los que deberían ser. Si las ganancias de las multinacionales se gravaran con la misma alícuota vigente en el país de destino de las remisiones de utilidades, los de residencia de los accionistas de estas empresas que remiten  dividendos abultados, la diferencia vigente mencionada 35 y  42-45 puntos, quedaría retenida en el país (gravada por la ley tributaria).

En esto se está dando una primera anomalía que es la de ceder recursos -paradójicamente, desde una “inadecuación normativa”- estimulando la salida de capitales, y una segunda que resulta del debilitamiento inexplicable de la posición fiscal del país. Porque cuando no opera un “paraíso” de por medio, los recursos cedidos los embolsan los fiscos de los países de origen del capital invertido en Argentina. Y cuando la remisión es directa, lo que no cobra aquí la administración tributaria (AFIP) lo recaudan las administraciones tributarias de España, Francia o Estados Unidos. En cambio, cuando la remisión “se dibuja” a través de un “paraíso fiscal”, gran parte de la diferencia la embolsan el accionista y la empresa transnacional respectiva, porque evaden ellos también en este caso en sus países de origen. Esta anomalía involucra un “facilidad” tributaria al capital transnacional, con un doble impacto grave en términos de cesión “gratuita” de capitales y debilitamiento fiscal local.

En el contexto actual de crisis internacional ¿Cómo ve la posición de los países emergentes?

Esta crisis se está dando, aparentemente, en el marco de un proceso largo -en términos de visiones de la historia como la de F. Braudel: decenas y centenas de años. Algunas interpretaciones ven los acontecimientos en el marco de un proceso de cambio que supone el fin de la hegemonía norteamericana y el ascenso de economías alternativas. Por el momento, lo más visible es el ascenso de la hegemonía asiática, China e India. Entonces, viendo la historia retrospectivamente, en los últimos 500 años hubo dos crisis de hegemonía que se vieron completas y supusieron grandes cambios en el mundo: la crisis de la hegemonía holandesa y la inglesa, que dio como emergencia la hegemonía norteamericana. Actualmente se suma la crisis de la economía estadounidense, la cual creo irreversible.

La crisis del dólar expresa en alguna medida esa crisis de hegemonía estadounidense con el paralelo ascenso de la moneda china y el establecimiento de canastas de monedas más representativas de las economías a nivel global. En un marco de crisis internacional esa conversación incluye a la divisa china en el nuevo mix, e incluso podría incluir a la brasileña, que, en caso de materializarse, legalizaría o acentuaría la irrupción del real en el uso de las divisas fuertes occidentales, y en particular del dólar en el comercio de las finanzas futuras.

Otra cuestión es el desmanejo de las finanzas globales, porque las crisis de hegemonía van siempre acompañadas de crisis financieras de gran impacto. Los estudiosos no creen que la crisis financiera actual pueda resultar en un dominio de la financiarización por sobre los estados nacionales, o sobre las potencias emergentes que compiten por la hegemonía, sino que ven el descontrol financiero como síntoma de la crisis hegemónica. El tema estaría en claro si vemos la crisis de financiamiento del Estado Norteamericano y el hecho que las empresas calificadoras, por primera vez desafían y bajan la nota al estado hegemónico. Una de las calificadoras opera desde 1918 y otra desde 1945, y ni en la Crisis del ’30, ni en la Segunda Guerra Mundial -donde Estados Unidos pudo desaparecer- le cambiaron la calificación. Cuando se ve que hoy la nota se cambia por un suceso menor en términos de aquellos riesgos, sólo podemos pensar que el poder relativo del Estado Norteamericano de cara al resto de los estados y particularmente frente a la fuerza de las finanzas, ha cambiado.

¿Cómo analiza las propuestas de los líderes europeos frente a la crisis? ¿Habrá un cambio a largo plazo del posicionamiento global europeo?

A la política en aplicación en los países europeos está empezando a oponérsele una respuesta social y política, que ante la crisis suele poner un límite, un piso. En nuestro caso, el piso político y social fueron el 19 y 20 de diciembre de 2001, y abril del 2002 fue el piso económico, a partir del cual se empezó a salir como consecuencia de una nueva configuración que detonó la crisis político-social a nivel gubernamental.  En la fase de transición previa a 2003 ya se daban algunas bases generales de lo que después se reafirmó, algunas inadvertidamente por quienes gobernaban, pero en el caso europeo se están aplicando recetas perimidas de la teoría económica dominante. Es evidente que estas recetas no dan respuestas al mundo en que vivimos, y menos pueden proveer políticas eficaces que hagan frente a la crisis. Es patético que esas ideas pre-keynesianas sean dominantes. No han aprendido siquiera de la brutal Crisis del ’30, y si hay rasgos keynesianos es en inocentes políticas aplicadas en Europa, pero a la hora de analizar la totalidad de esta fase compleja y nueva de la crisis, diversa de las anteriores, vemos que para ello fue construido el arsenal neoclásico y existe un fuerte contraste entre la realidad y el paquete teórico del que se nutren las respuestas políticas y la consecuencia es la obvia inadecuación. Dramáticamente, es la figura de “echar nafta al fuego”, lo que estimula la depresión que se quiere evitar.

Ésa es la trampa en que está Europa. El Ministro de Economía español (recientemente asumido), trae como currículum haber sido directivo de Lehman Brothers, es decir que trae el fracaso privado en sus espaldas sumado a una conducta perversa en detrimento de los intereses públicos, e, insólitamente, esto no es tomado como un desmedro, sino como una carta positiva del sector financiero. Lo primero que anunció es que tendrán depresión en el primer semestre del año, y que los 5.000.000 de parados aumentarán sustancialmente, sumado a que no se puede pronosticar más allá de los seis meses. En ningún momento expuso un programa completo que esboce un intento mínimo y coherente para salir de la depresión; el plan no ha sido formulado. Parece un plan de ajustes, pero no se sabe donde pondrán la tijera, y esto es patético. Esta confirmación genérica aislada y la afirmación de que hay que generar empleo o modificar el modelo sólo permiten obtener de sus palabras la pregunta “¿quién sabe cuanto más durará la depresión?”. Nosotros conocemos bien esa ideología, esa visión neoliberal criolla que dice que los planes neoliberales aplicados han fracasado porque no se habían sostenido en el tiempo. El desafío de Europa es revertirlo.

¿Y en el caso de Brasil?

El caso brasileño es muy claro, y la Argentina lo ha asumido. Brasil es, de lejos, la espalda más fuerte de América Latina, con la cual deben contar con la articulación del resto de los países de América Latina, incluyendo Argentina, siendo la segunda economía que le sigue en importancia. En este mundo complicado, hay puntos comunes de agenda que deben ser consensuados. En la medida en que el G20 dure como articulación imperfecta y sustituto de las Naciones Unidas que no termina de funcionar, habrá que evaluar hacia dónde se dirige la gobernabilidad mundial, pero hay temas que no pueden ser abordados a mero nivel nacional o regional, sino que requieren tratamiento global, supranacional. La regulación financiera global es uno de esos temas, la cuestión ambiental es otra; debemos terminar con los paraísos fiscales y acotar la fuga. Estos temas sólo tienen solución en una agenda global, ya sea en el G20 o en el organismo que lo sustituya. Hasta ahora hubo una coordinación imperfecta entre Brasil y Argentina en el G20, pero también debería haber una dupla Brasil-Argentina, únicos representantes de UNASUR en esa instancia, y se debe expresar un consenso sudamericano, que posibilite sumar a México y que permitan tratos de coordinación más serios y estables con otros representantes del Sur, como China e India. De este modo podremos acotar la prepotencia del norte, que administra las cosas para prolongar su decadencia todo lo que puede.

¿Cuáles son las condiciones necesarias para poder llevar adelante una reforma tributaria y fiscal en Argentina? ¿Cuáles deben ser los principales ejes a abordar?

Todo lo relevante en materia de reforma tributaria fiscal en la Argentina, en los últimos veinte años, ha sido agotado por la literatura del tema. No sólo desde el punto de vista académico o teórico, sino que ha habido una razonable discusión a nivel político, tal vez menor, principalmente a nivel de los especialistas y administradores estatales ligados a la problemática, tanto los responsables de los presupuestos como los de los ingresos públicos, habiendo una interacción, discusión y convergencia bastante amplia de posiciones que muestra una línea de reforma teóricamente posible y con bastante consenso. Recientemente se han publicado dos volúmenes “La desigualdad y los impuestos” de la Colección de Capital Intelectual, dirigida por José Nun, que es un libro colectivo que trata la desigualdad de los impuestos, pero en rigor se tratan las propuestas y características deseables que tendría que contemplar la reforma.  Todo está tratado en un lenguaje comprensible, que era el último paso que faltaba para el esclarecimiento de esta línea de ideas: un material de divulgación para el gran público.

Antes que preguntarnos “¿qué reforma necesitamos?”, debemos preguntarnos “¿para qué?”. En primer lugar, para mejorar los niveles de desigualdad existentes en nuestra sociedad, luego para dar estabilidad estratégica a los recursos, sustentabilidad, y por lo tanto a los gastos que se financian con los recursos que se recaudan. La estructura tributaria actual no es todo lo sólido que debiera ser de cara a los ciclos de la crisis, y esto se va a probar en los próximos tiempos. En tercer lugar, se debe dar mayor competitividad a la economía, con mayor seriedad. Es fundamental estimular una serie de actividades para sacarle la carga que tienen y así mejorar el sistema productivo argentino. El actual sistema premia la especulación financiera, las inversiones-casino y desestimula la inversión, y en particular las inversiones más sofisticadas, que requieren más capital en relación a personas ocupadas y mayor calificación de personas con una promesa de mayor valor agregado. Son las que producen mayor diversificación sostenible de la economía y son aquellas actividades que nos pueden sacar al máximo nivel posible de la primarización. Estas actividades son las más penalizadas por el sistema tributario argentino.

El tercer elemento es la competitividad, porque la evasión, que se sitúa en torno al 40%, supone una brutal carga para empresarios que se asumen como serios y quieren cumplir en la mayor medida sus obligaciones tributarias, premiando simultáneamente al empresario más desaprensivo, el que basa su productividad en la audacia de evadir hasta el límite de lo posible. Esa asimetría supone un déficit de competitividad para la economía nacional, además de una competencia desleal de unos empresarios contra otros. El estado debe comprometerse a bajar ese nivel promedio del 40% y dejar de estimular este manejo perverso. La competitividad debe estar en todos los aspectos, sin distinciones sectoriales, porque se da en todos los sistemas productivos: en los servicios, en el comercio, en la industria. En definitiva hay cuatro elementos: equidad, sustentabilidad, competitividad y, por último, la presión tributaria.

Hoy se ha alcanzado una presión tributaria mucha más alta que la que teníamos hace 10 años, aumentando 12 puntos, al igual que el gasto. Hemos logrado muchísimo, achicando el grueso de la diferencia histórica que teníamos con Brasil en términos de del Estado y presión tributaria, pero no hay una adecuada estructura de gasto. Estos no son deberes estrictamente tributarios, sino que vienen dados del lado del gasto, pero que son inseparables de una reforma tributaria. En primer lugar porque si los agentes económicos no ven que hay políticas decididas para mejorar el gasto, evitar filtraciones y corrupción, asignar bien las inversiones públicas y darles más espacio respecto del gasto corriente (que en muchos casos es muy abultado innecesariamente) e proceso es muy difícil. Eso resta espacio a la inversión pública o a las actividades infradesarrolladas. Hay una necesidad evidente de reformar el gasto, cambiar el modo en que se gasta: debemos pasar de un Estado gastador al estado prestador de servicios, lo que supone un cambio copernicano e implica introducir modos de medición de lo público diferente de lo financiero que lo rige hoy. Debemos dejar de lado la medición de la cantidad de dinero a introducir en cada lugar, para evaluar cuántos alumnos educados queremos, con qué calidad, en cuánto tiempo y en dónde lo haremos. Ese paso del Estado gastador al prestador de servicios, con el monitoreo, control y revisión correspondientes, mediante auditorías, sería la oportunidad de corregir y cambiar la estructura del gasto, mejorarlo. Necesitamos invertir en ferrocarriles, y son miles de millones de dólares, porque actualmente tenemos una sobreinversión en asfalto para autos que no caben en las rutas y para un lobby muy poderoso, que deberá ser doblegado con eficiencia y rendimiento del gasto público y mayor capacidad exportadora y de transporte masivo de exportación.

Estas políticas de cambio estructural no son inocentes, ya que el lobby reúne a las petroleras, constructoras, automotrices y sindicatos de conductores de camiones. Ese lobby es poderosísimo y ha perfilado una estructura económica que es inviable; el país necesita trenes de carga, trenes públicos, transporte público de mercaderías y gente. Esa es una inversión cuantiosa y distinta de la realizada hasta ahora.

¿Cuáles son las condiciones políticas y sociales necesarias para llevar a cabo la reforma?

La cuestión fiscal, cuando se la ve como reforma integral, sólo puede hacerse en una larga cantidad de años. Por ejemplo, Chile, cuando encaró la suya en las últimas dos décadas planteó horizontes largos, decenales -dos módulos quinquenales y planes bianuales- que se controlaban al final de cada período. Eso supone un problema, porque el período de gobierno son cuatro años, dos módulos bianuales, y los costos de la reforma se pagan desde el momento cero, porque es allí cuando los perdedores saben que están perdiendo, y los ganadores no ven los beneficios porque maduran a largo plazo. La inversión política es muy fuerte en el momento cero y los beneficios aparecen después del período de gobierno. La decisión requiere un amplio consenso donde participen todas las fuerzas, requiere una gran convicción política, gran ánimo reformista por parte del gobierno y capacidad de construir consensos, porque alguien tiene que pagarlo, y los más poderosos son quienes tienen que pagar en este país y en todo el mundo. Este proceso político debe doblegar a los sectores irreductibles, pero necesita una gran movilización reformista de amplia capas sociales, especialmente quienes serán beneficiados por la reforma, quienes deben moverse por y para la reforma.

En la Argentina las tres centrales gremiales importantes, la CGT y las dos CTA, cuando se refieren al impuesto a las ganancias, que en realidad es a los ingresos –so pretexto que alcanza poco a los ricos, lo cual es verdad- proponen en el límite eliminar el impuesto, porque sostienen que no se puede cobrar ganancias al salario, y esta es la paradoja: en la Argentina, el sector sindical plantea la eliminación del único impuesto progresivo a los ingresos que existe en el mundo, el ingreso sobre el cual se puede construir el financiamiento futuro de una parte del Estado.

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