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Avances y obstáculos para alcanzar un estándar Intercambio Automático de Información10 min de lectura

En Abril de 2013 los Ministros de Finanzas y Presidentes de Bancos Centrales del G20 respaldaron al Intercambio Automático de Información (IAI) como el nuevo estándar global en materia de intercambio de información tributaria entre Estados, y solicitaron a la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) que diseñe el marco legal de este nuevo estándar para un contexto multilateral.

Por Andrés Knobel (*)

Los beneficios teóricos

El AI es un mecanismo de intercambio de información que venían impulsando muchas organizaciones de la sociedad civil[1] porque supera y resuelve muchos de los inconvenientes del estándar global existente hasta el momento, denominado de “previa petición”. Como su nombre lo indica, este último mecanismo requiere que las autoridades de un país A soliciten a las autoridades de un país B información (ej. información bancaria) sobre un contribuyente específico.

Este sistema implica un gran costo para la autoridad requirente (del país A) porque para solicitar información se debe contar con demasiados datos de antemano que permitan identificar al contribuyente investigado (nombre, domicilio, banco donde se encuentra su cuenta bancaria, intermediarios, etc.). Sin embargo, en la mayoría de los casos de fuga de capitales es muy difícil encontrar pruebas suficientes, y es sólo a partir de circunstancias especiales que se descubren los hechos (ej. información interna de un banco enviada a autoridades fiscales por parte un empleado, como fue el caso de Falcioni[2] respecto al banco HSBC).

Adicionalmente, se debe describir en detalle por qué la información a obtenerse es “presumiblemente relevante” (forseeably relevant), pudiendo las autoridades receptoras de la solicitud (del país B) negarse a intercambiar información si consideran que esto último no fue probado. Por estos motivos, la información que eventualmente enviará el país B suele servir para confirmar las sospechas que se tenían, pero no aporta información nueva en cantidad.

Asimismo, algunos Estados receptores de una solicitud exigen notificar al contribuyente sobre una investigación que lo incumbe y hasta le otorgan derechos de apelación que pueden retardar o directamente impedir el intercambio de información. Sumado a esto, las mismas solicitudes (que envía el país A) pueden estar influenciadas o sometidas a presiones políticas o de otro tipo, impidiendo la búsqueda de información sobre individuos o entidades determinados (por ejemplo, si están vinculados al gobierno de turno).

El IAI resuelve algunos de estos inconvenientes al exigir el envío de información automáticamente (sin que nadie necesite solicitarla) y respecto a todo el universo de contribuyentes comprendidos (ej. las autoridades del país B enviarían automáticamente a las autoridades del país A información sobre todos los residentes del país A que tengan una cuenta bancaria en el país B). De esta forma, el IAI es considerablemente menos costoso y aporta abundante información nueva a las autoridades.

Esto conlleva a que ambos mecanismos se vuelvan complementarios, porque a partir de información relevante recibida “automáticamente”, las autoridades pueden – “previa petición” – solicitar información más detallada respecto de un contribuyente específico. Del mismo modo, aun si la autoridad receptora de la información no cuenta con las capacidades tecnológicas o de recursos humanos para procesar toda la información recibida, el mero envío de la misma (y su potencial o eventual análisis) genera un efecto disuasivo en contra de la evasión y el ocultamiento.

La importancia del IAI

El IAI es una herramienta muy relevante para la lucha contra la evasión fiscal, el lavado de dinero, la fuga de capitales y otros delitos. Asimismo, resulta de especial importancia para los países en desarrollo, porque se estiman en 1 billón de dólares[3] los flujos financieros ilícitos (FFIs) anuales provenientes de aquéllos, que luego terminan depositados en los centros financieros de países desarrollados y de otros paraísos fiscales. La consecuencia observable de estos FFIs es la  insuficiencia de recursos de los países en desarrollo para inversiones en infraestructura, salud, educación, así como el aumento de la corrupción, lavado de dinero y otros delitos.

Los problemas del nuevo estándar de IAI

La OCDE, cuyos miembros son países desarrollados, publicó en febrero de 2014 el marco legal del nuevo estándar global de IAI denominado “Common Reporting Standard” o CRS. Sin embargo, existen graves obstáculos que impiden que el nuevo estándar sea efectivo:

a)      Países en Desarrollo

Los países en desarrollo no fueron consultados por la OCDE para el desarrollo del estándar, por lo que no se consideraron sus necesidades ni intereses respecto del alcance del intercambio (ej. qué tipo de información se intercambiará y cuál estará excluida). En cambio, el Foro Global (encargado del monitoreo del nuevo estándar) sí les consultó, pero únicamente para identificar las cuestiones técnicas y de recursos que necesitarían para poder implementar el estándar impuesto por la OCDE.

De todas formas, todavía no existe un compromiso de asistencia alguno hacia los países en desarrollo. Por otra parte, diversas condiciones del estándar pueden provocar la exclusión de hecho de los países en desarrollo. Ejemplo de éstas son la exigencia de reciprocidad en el envío de información o el desarrollo de estándares nuevos y potencialmente arbitrarios respecto de la confidencialidad y de la protección de datos recibidos. Un estándar incluyente, en cambio, permitiría a los países en desarrollo que así lo requirieran, la posibilidad –en un primer momento – de sólo recibir información sin una exigencia de tener que gastar sus escasos recursos en obtener y suministrar información a otros países[4].

Del mismo modo, debería contemplarse expresamente que aquellos Estados firmantes de acuerdos de intercambio de información “previa petición” ya cumplen con los requisitos de confidencialidad pertinentes para el IAI. Por último, la integración al estándar global de IAI debería ser en un marco multilateral, para evitar los costos y riesgos (de presiones indirectas) de los acuerdos bilaterales[5], ante el mayor poder de negociación de los países desarrollados.

b)      Lagunas legales, exclusiones y desarrollos colaterales necesarios

Entre los pre-requisitos para que el IAI sea efectivo, es necesario que todos los Estados establezcan registros públicos de beneficiarios finales (“beneficial owners”) para todos los tipos de personas jurídicas. También resulta indispensable el cumplimiento efectivo –por parte de las instituciones financieras – de la normativa anti-lavado de dinero y de normas de diligencia debida (“due diligence”). Además, todos los Estados deberían exigir a sus instituciones financieras que obtengan el número de identificación fiscal (ej. “CUIT”) local de toda persona titular de una cuenta, y fecha de nacimiento (tratándose de personas físicas) con el objeto de que se envíen estos detalles a  las autoridades fiscales extranjeras al momento de intercambiar información. Esto permitiría el cotejo efectivo (“matching”) entre la información recibida automáticamente del exterior y las declaraciones juradas obtenidas localmente por las autoridades.

En igual sentido, deberían resolverse ciertas lagunas legales y exclusiones presentes en el nuevo estándar[6] tales como la referencia a “beneficiarios finales” en lugar de la previsión actual respecto de “personas controlantes”; agregar la obligación de identificar a todas las “personas relacionadas” (ej. fiduciantes, fiduciarios, beneficiarios) de los fideicomisos (trusts) y fundaciones, así como la exigencia de que estas entidades (o sus administradores) deban notificar la identidad de tales “personas relacionadas” a las autoridades; la necesidad de eliminar exclusiones a ciertas aseguradoras, a cuentas relacionadas a casos judiciales, y a cuentas o depósitos financieros que no superen U$S 250.000; extender el alcance del estándar para incluir el intercambio de información sobre accionistas  de personas jurídicas, titulares de propiedades inmuebles, yates y aviones privados, así como de cajas de seguridad y depósitos en zonas francas o zonas económicas especiales; incorporar información más detallada sobre balances de cuentas financieras, incluyendo el balance promedio anual y el mayor valor registrado en el año, entre otros.

c)       Sanciones y anti-elusión del nuevo estándar de IAI

La efectividad del IAI depende de su implementación global, porque actualmente sólo se contempla recoger e intercambiar información de y entre países participantes.

El nuevo estándar de IAI desarrollado por la OCDE, a diferencia de los acuerdos bilaterales FATCA[7] impulsados por Estados Unidos, no cuenta con medidas efectivas que operen  como incentivo para promover su implementación. Por este motivo, mientras que la mayoría de los paraísos fiscales han firmado acuerdos FATCA, no sucede lo mismo respecto al nuevo estándar global de IAI. Esto permite a ciertas jurisdicciones como Suiza, por ejemplo, pretender postergar la implementación del nuevo estándar global de IAI hasta tanto todos los otros centros financieros se encuentren participando efectivamente.  De este modo, estos países no sólo impedirán la lucha efectiva contra los FFIs, sino que paralelamente se beneficiarán por el hecho de atraer nuevos FFIs a costa de los países que sí adopten el nuevo estándar en forma temprana.

Es por todo ello que resulta indiscutible que los mayores centros financieros y paraísos fiscales[8] deberían ser los primeros en implementar el nuevo estándar e intercambiar información con países en vías de desarrollo.

Por último debe atenderse a los mecanismos de elusión contra el nuevo estándar, que lo volverían ineficaz aún si se resolvieran todas las lagunas legales y si existiera una implementación global. En efecto, la eficacia del nuevo estándar depende de la determinación de la  residencia de los individuos y entidades, para que la información sobre éstos sea enviada a las autoridades fiscales de los países donde efectivamente residen. Por eso, debe prestarse especial atención a los mecanismos para eludir la identificación de la residencia efectiva, como es el caso de los centros financieros que ofrecen certificados de residencia o ciudadanía a cambio de depósitos o inversiones. En otras palabras, si la información sobre un residente peruano se enviase a Malta en vez de a las autoridades fiscales peruanas, el IAI carecería de sentido.

Conclusión

De acuerdo con estas consideraciones, se hace evidente la necesidad de que se resuelvan las lagunas, las exclusiones, el alcance limitado, los mecanismos de elusión y los incentivos para la implementación del estándar, con el fin de lograr solucionar el problema de los flujos financieros ilícitos, asegurándose especialmente de que los países en desarrollo puedan beneficiarse de este nuevo sistema de intercambio automático de información.


[2]http://www.lanacion.com.ar/1683954-herve-falciani-si-hay-voluntad-politica-se-puede-frenar-la-salida-de-dinero-negro-de-la-argentina. Sin embargo, países como Suiza se niegan a intercambiar información, si la solicitud fue a partir de información “robada”, como el caso en cuestión.

[3] 1 “trillion” o 1.000 “billions” en inglés. Fuente: Global Financial Integrity (http://www.gfintegrity.org/).

[4] Esto no debería ser un obstáculo, teniendo en cuenta que los flujos financieros ilícitos originados en países de escasos recursos (ej. Senegal) suelen terminar depositados en centros financieros de países desarrollados (ej. Suiza), pero no ocurre lo mismo en sentido inverso.

[5] El CRS publicado en febrero de 2014 sólo contempla un modelo de acuerdo bilateral entre autoridades competentes.

[7] Acuerdo bilateral de intercambio automático de información impulsado por Estados Unidos para identificar a sus ciudadanos y personas relacionadas con cuentas en entidades financieras en el extranjero. Se firmaron acuerdos intergubernamentales según los modelos IGA 1 y 2, que se diferencian por el grado de reciprocidad (aunque siempre en beneficio de Estados Unidos) y por los sujetos que intercambian la información: puede ser entre autoridades fiscales o directamente desde la entidad financiera extranjera hacia las autoridades fiscales norteamericanas.

[8] Ver a los mayores responsables en el Índice de Secreto Financiero:http://www.financialsecrecyindex.com/

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