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El Canal y su impacto fiscal en Nicaragua11 min de lectura

Adolfo Acevedo

En la Ley 840 (Ley Especial para el Desarrollo de Infraestructura y Transporte Nicaragüense Atingente a El Canal, Zonas de Libre Comercio e Infraestructuras Asociadas) se incluyeron en la concesión otorgada varios sub-proyectos: i) el canal interoceánico ii) un canal seco iii) dos puertos de aguas profundas iii) un aeropuerto vi) un oleoducto y vii) dos zonas de libre comercio. Estos subproyectos estarían libres del pago de todo tipo de impuestos durante los próximos 100 años.


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Posteriormente se han agregado, de facto, otros sub-proyectos, no incluidos en la Ley 840, que gozarían de los mismos beneficios —quizá amparándose en que todos ellos formarían parte de las “zona de libre comercio”: centros turísticos, campos de golf, zonas francas y centros financieros.

Talvez la inclusión de algunos de estos nuevos subproyectos se podría entender mejor si uno estudia el papel de los campos de golf en China para los ricos y nuevos ricos, el déficit de la cuenta de turismo en la balanza de cuenta corriente de China, la reciente autorización a los bancos chinos para abrir sucursales en el exterior, y la creciente utilización de empresarios y funcionarios chinos de paraísos fiscales para colocar su riqueza, lo cual no es estrictamente ilegal en China.

Pero esto comienza a parecerse, cada vez más, al famoso proyecto de las “ciudades libres” de Honduras. La idea de estas “ciudades libres” es simple: se toma un área del país, se le otorga un régimen tributario y regulatorio propio, diferente al del resto del país, y se abre la puerta a los inversionistas dispuestos a instalarse.

En el caso de Nicaragua existiría una diferencia: se han otorgado al concesionario derechos exclusivos sobre esta zona y sus beneficios. Esto significa que quienes deseen hacer negocios en ella, entrando a cualquiera de esos paquetes de negocio denominados “sub-proyectos”, deberán hacerlo bajo la figura que el concesionario especifique, y acordando la forma de participación del concesionario.

Recuérdese, por otra parte, que una característica de un paraíso fiscal es, precisamente, la existencia de dos regímenes fiscales diferentes: uno para los residentes que operan bajo las leyes tributarias normales, y otro para quienes disfrutan de un régimen tributario privilegiado, con tasas nulas o mínimas.

En el caso de Nicaragua, habría un régimen fiscal que cubriría a todos aquellos sin la capacidad de incorporarse como inversionistas de los subproyectos, que son la mayoría de los contribuyentes, y otro, para los inversionistas locales y extranjeros que entrarían, una vez que se asocien al concesionario, a financiar uno o varios de los mencionados paquetes de negocios, libres del pago de todo impuesto por los próximos 100 años.

Pero incluso, se ha creado una paradoja. Desde ya existe un régimen fiscal para las inversiones turísticas, en zonas francas y en el sector financiero para quienes operen bajo el sistema tributario del país, fuera del enclave controlado por el concesionario, y otro, libre de impuestos por 100 años, para los negocios de este tipo que acuerden con el concesionario su ingreso en el paquete de inversiones de cualquiera de los sub-proyectos.

Lo que va quedando claro es que la carga tributaria requerida para hacer frente a la inversión pública en capital humano e infraestructura y otros campos fundamentales, indispensables para aprovechar el tiempo que resta del bono demográfico y arribar a la fase de envejecimiento en mejores condiciones, recaería exclusivamente sobre los consumidores, asalariados, micro, pequeñas, medianas y aún las grandes empresas no incluidas en el régimen de privilegio.

Debido a que la mayoría absoluta de estos contribuyentes posee una capacidad contributiva muy baja, en el segundo país más pobre de América Latina y el Caribe, los recursos recaudados seguirían permitiendo solo la provisión de una educación y salud pública también muy pobres, y de una inversión pública en infraestructura, como fracción del PIB, tan pobre como la actual.

Subsidios otorgados por Nicaragua a los concesionarios del Canal

1. El Estado nicaragüense contribuiría con un porcentaje del costo de la inversión
En el Acuerdo de concesión que otorga derechos exclusivos a la empresa HKND Group sobre la construcción y operación del canal y los sub-proyectos, se establece que el concesionario dispondrá de la exención del pago de todo tipo de impuestos por todo un siglo. Pero, como usted sabe, esto equivale a otorgar al concesionario un subsidio de considerable envergadura.

Aquí es conveniente recordar que Daniel Artana (2005) llevó a cabo el ejercicio de determinar la cuantía del aporte estatal, a través de los beneficios tributarios otorgados a distintos sectores, al costo de inversión en diversos sectores.

“…se sugiere una metodología de estimación que trata de aproximar el valor presente de los beneficios recibidos y relacionarlo con el monto de la inversión. De esa manera se obtiene una aproximación bastante cercana a cuánto aporta el Estado al costo de invertir en un determinado sector o región. El Cuadro ilustra esta estimación para diferentes regímenes de incentivos vigentes en Nicaragua” (Daniel Artana, “Evaluación reciente de La Recaudación Tributaria, Gastos Fiscales y Proyecciones Fiscales”, Managua, noviembre de 2005).

“Para ello se ha supuesto un proyecto de inversión tipo que se financia en un 60% con fondos propios y que en ausencia de beneficios tributarios obtendría un retorno de 10% real al año. El ejercicio consiste en simular el impacto sobre el flujo anual de los incentivos fiscales y obtener el aporte del estado como la diferencia entre el valor presente de los flujos netos que acrecen al inversor en uno y otro caso, más los beneficios directos que recibe por su aporte de capital al proyecto (por ejemplo, la reducción en su IR que le genera la inversión en un sector promovido).

“Así se obtiene que el subsidio estatal por la vía de gastos tributarios oscila entre 7% de la inversión total para el caso de los regímenes de hidrocarburos y energía geotérmica, y 60% de la inversión para el caso de turismo. Debe reiterarse que esta metodología mide el aporte del Estado como una suerte de “socio tonto” ya que contribuye con un porcentaje del costo de la inversión pero no recibe ninguna participación en las utilidades”.

En el caso del Canal y los subproyectos, no se dispone de información para estimar el valor presente de los beneficios tributarios —puede tomarse solo como una referencia la estimación de Artana—, pero queda claro que el Estado nicaragüense subsidiaria, mediante esta vía, un porcentaje importante del costo de la inversión.

2. El Estado nicaragüense otorga un considerable subsidio al conceder el derecho de expropiar grandes extensiones de tierras a precios subvaluados y apropiarse gratuitamente de tierras nacionales
El Acuerdo de concesión también permite al concesionario apropiarse, mediante un procedimiento expedito de expropiación que no admite recurso, y a precios subvaluados, de grandes extensiones de tierra en manos privadas —buena parte de campesinos y comunidades rurales— y de tierras de propiedad nacional.
Esto también representa un considerable subsidio para el concesionario. Como se sabe, es práctica común y extendida en China expropiar grandes superficies de tierra a precios subvaluados, que luego son utilizadas como colateral de préstamos, y vendidas a desarrolladores interesados a precios decenas y centenares de veces superior al precio de la compensación.
De hecho, el costo de una parte importante de los enormes proyectos de infraestructura impulsados en diversas ciudades chinas ha sido financiado, entre un 50% y un 100%, mediante este procedimiento.

3. Entrega gratuita de los recursos naturales renunciando al derecho de recibir una renta por su explotación o compensación por los daños a los mismos
La concesión para la explotación de los recursos naturales de un país normalmente está asociado al cobro de una regalía, que apunta a que el país reciba una fracción importante de la renta generada por la explotación de dichos recursos.

El monopolio sobre los recursos naturales abre la posibilidad de apropiarse de dos tipos de renta, por encima del rendimiento “normal” del capital que se obtiene en cualquier rama de producción.

La primera es una renta diferencial, que es una ganancia extraordinaria derivada de la posibilidad de que el monopolio sobre un recurso natural, escaso por definición, permita ofrecer un producto o servicio a un costo inferior a otros competidores, que producen a un costo marginal más alto.

El monopolio sobre un recurso escaso no reproducible, o muy difícilmente reproducible, permite que incluso el productor marginal obtenga un retorno “normal” sobre su capital, y que quienes producen a un costo menor se apropien de una renta diferencial, por encima de dicho rendimiento.

Esto es aplicable a vías interoceánicas que permiten ofrecer el servicio de transporte internacional a un costo comparativamente menor a otras localizaciones, o a los yacimientos de metales o hidrocarburos de mayor ley o productividad.

El segundo tipo de renta es una renta pura de escasez o monopolio: dada la escasez de un recurso natural en relación a la demanda que existe por los bienes o servicios que se pueden obtener del mismo, estos pueden venderse a un precio que excede en mucho su costo de producción, incluyendo en este los costos de exploración, explotación y operación y el rendimiento normal del capital.

Las rentas de escasez son muchas veces estudiadas como las que exceden las rentas diferenciales y se originan debido a un límite de oferta que permite a los dueños del recurso cobrar precios superiores a sus costos marginales.

La renta total de un recurso natural sería la sumatoria de ambas.

Si la explotación del recurso ha sido concesionada por el Estado a una empresa privada, la participación del Estado dependerá del régimen fiscal existente sobre la renta de los recursos naturales. El país debe estar en capacidad de captar parte importante de la renta de dichos recursos naturales, y destinarla a la inversión en la formación de estas otras formas de capital.

Para ello debería existir un régimen fiscal que combine: a) una regalía con una tasa advalorem moderada, en calidad de pago por el derecho de uso y usufructo de un recurso que es patrimonio de la nación; b) el impuesto normal sobre la renta de las empresas (IR), destinado a gravar el rendimiento normal del capital; y c) un impuesto orientado expresamente a gravar las rentas de los recursos naturales (IRRN),

La primera garantiza que haya ingresos desde la primera unidad de producción. El segundo garantiza que el rendimiento normal del capital propio sea gravado al igual que en otros sectores de la economía y, además, que las empresas puedan acreditar los impuestos pagados en el extranjero cuando estas empresas están sujetas a un régimen de renta mundial.

El tercer mecanismo explota el potencial de ingresos propio de la renta de los recursos naturales, y la práctica consuetudinaria apunta a que el país perciba al menos un 50% o más de dicha renta.

Las mencionadas rentas —el excedente de los ingresos menos los costos de producción, incluidos los de exploración y desarrollo, así como la tasa de retorno normal del capital— son una base tributaria especialmente atractiva, ya que, en principio, pueden ser gravadas a una tasa de hasta 100% sin que la actividad privada deje de obtener el rendimiento normal sobre el capital invertido.

Los gobiernos en todo el mundo, incluida nuestra región, han buscado participar en una porción mayor de la renta generada por la explotación de los recursos naturales.

Pero el Gobierno de Nicaragua otorgó la concesión sin establecer ninguna regalía, otorgando una franquicia total y absoluta del pago de todo tipo de impuestos por 100 años, y renunciando a cualquier participación en la renta de los recursos concesionados.

Esto se debe contabilizar como otro subsidio para el concesionario, y otro costo para el país.

Pero además el país deberá cargar totalmente con el costo inmensurable de los daños irreparables, e irreversibles, que esta mega-obra, subsidiada, en buena parte, por el propio país, ocasione sobre estos recursos.

Este artículo fue publicado en la edición 506 de la revista América Latina en Movimiento de ALAI.

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